Concurrence et privatisation

Le Québec est une des provinces canadiennes où l’importance relative des entreprises gouvernementales en regard des entreprises privées est la plus élevée.

Un pays qui veut faire face à la concurrence internationale doit créer un environnement compétitif qui sera à la fois résistant et souple pour préparer les entreprises à surmonter les défis internationaux qui ne cessent de se présenter. Un milieu où les forces de la concurrence sont vives et propices à l’émulation génère des bénéfices pour tous les consommateurs, surtout pour ceux qui appartiennent aux couches les plus pauvres et les plus démunies de la société. Les entreprises sont amenées, dans un tel environnement, à offrir des biens et des services de haute qualité à des prix qui se rapprochent du véritable coût de production. L’expérience québécoise en cette matière ne se révèle pas heureuse, loin de là. Le gouvernement du Parti québécois n’est pas l’unique responsable et ne mérite pas tout le blâme pour la sclérose des forces concurrentielles au Québec au cours des 30 dernières années. Mais, jusqu’à présent, il n’a pas fourni de preuves tangibles de sa sensibilité au problème.

Pour proposer comment un gouvernement devrait s’y prendre pour favoriser la concurrence, on doit se demander ce qu’est la concurrence et ce que sont les bénéfices qu’elle procure. La concurrence n'est pas un objectif recherché en soi, mais elle représente plutôt le moyen d'organiser toute activité, quelle qu'elle soit, afin d’atteindre un but donné. On recherche ainsi la concurrence pour les effets bénéfiques qu'elle entraîne sur le comportement des agents économiques concernés et, par ricochet, sur tous les autres membres de la société. Cette idée dépasse naturellement le cadre des simples activités marchandes et s'applique aussi à tous les aspects de la vie en société. La concurrence constitue un processus dynamique qui assure la réalisation des activités de production aux moindres coûts possibles. Les deux éléments fondamentaux qui rendent possible la concurrence sont l’information et le choix. Les consommateurs qui ont accès à de nombreuses variétés de biens et de services imposent une discipline aux producteurs. Pour que les consommateurs puissent exercer en toute liberté des choix judicieux, et significatifs, il faut qu’ils soient bien renseignés sur ces derniers. Ainsi, toute politique qui désire accroître la concurrence doit s’évaluer par la question suivante : «Le gouvernement augmente-t-il par ses initiatives l’information et le choix qui existent dans les marchés ? »

La concurrence se révèle plus efficace lorsque les droits de propriété sont bien définis. Ces derniers donnent à son détenteur le droit d'utiliser un actif quelconque à bon escient, le droit de gagner des revenus à partir de cet actif, le droit de s’engager dans un contrat (vente, location de toutes sortes) avec des tierces personnes et le droit de le transférer volontairement à n'importe qui. Ainsi, plus les liens sont étroits entre les efforts qu’on met dans une entreprise donnée et les récompenses qu’on en retire, plus on est incité à en prendre bien soin, à prendre des risques jugés acceptables et à trouver la façon la moins coûteuse de la gérer. D’où l’importance que les économistes accordent à la privatisation. Les actionnaires des entreprises privées sont associés directement à la gestion. Comme il n’est pas évident, dans les entreprises publiques, qui en possède vraiment les droits de propriété, on observe des dérapages de toutes sortes. Ce problème est bien connu et a suscité un grand mouvement de privatisation dans le monde. Cependant, il existe une deuxième étape qui s’ajoute pour que les bienfaits de la privatisation soient partagés non seulement entre les actionnaires, mais aussi entre les consommateurs. Il faut que l’entreprise, devenue privée, soit soumise à la concurrence des entreprises tant locales qu’internationales. Autrement, la firme privatisée peut être gérée efficacement, mais elle va se comporter comme un monopole qui maintient ses prix à un niveau artificiellement élevé. Sans concurrence, les bénéfices de la concurrence se restreignent aux producteurs et aux actionnaires de la firme privatisée.

Encadré 3 : Les bénéfices de la privatisation

Boardman et Vining (1989) se sont intéressés à ce problème de la mesure de la performance des entreprises publiques. Ils ont analysé un échantillon de 500 entreprises publiques, privées et mixtes (on entend par entreprises mixtes celles dont le gouvernement possède un certain pourcentage du capital-actions). Ils ont uniquement retenu des entreprises publiques dont le but avoué était la maximisation des profits. Après avoir contrôlé tous les facteurs qui pouvaient influer sur les profits, ils ont constaté que les entreprises privées avaient en moyenne un taux de rendement sur les investissements de 11,6% plus élevé que celui des entreprises publiques. La recherche de Boardman et Vining est importante, parce qu'elle ne s’appuie pas sur des faits anecdotiques à l’appui de l'inefficacité présumée d'entreprises publiques. En d’autres termes, ils montrent la pertinence des droits de propriété et que leur absence crée des inefficacités économiques. Les gestionnaires des entreprises publiques sont encouragés à faire passer leurs intérêts personnels avant ceux de leurs véritables actionnaires, les électeurs.

Deux types de privatisation (Johnson et Pazderka, 1995 : 99-100) s’offrent à tout gouvernement et ils diffèrent beaucoup en raison de leurs conséquences sur le bien-être des citoyens. Le premier se présente sous la forme de la vente pure et simple des actifs selon une procédure d’appel d’offres. Le gouvernement cède alors ses droits de propriété et reçoit la somme attendue des nouveaux actionnaires. Toutefois, cette privatisation se révèle incomplète puisque le gouvernement peut dépenser les sommes selon son bon vouloir, faisant fi de la préférence des citoyens, les vrais actionnaires. La seconde variété se nomme « voucher privatisation », c’est-à-dire que le gouvernement distribue les actions aux citoyens qui deviennent les vrais détenteurs des ressources. Ils peuvent les garder ou les échanger contre n’importe quoi. Dans les deux cas, la firme est mieux gérée : dans un cas, le gouvernement collecte les sommes, alors que dans le second, il ne reçoit rien, mais les citoyens s’enrichissent. En s’inspirant d’un slogan très à la mode durant les années 1960, le meilleur moyen d’être maître chez soi, c’est d’être actionnaire individuel d’un petit quelque chose plutôt que d’être propriétaire collectivement d’une grosse machine.

Ce qui distingue la province de Québec des principales provinces canadiennes, c’est la prolifération des entreprises publiques, dont plusieurs sont aussi à l’abri de la concurrence. L’indice de la liberté économique de l’institut Fraser (Armin et al. : 28) comprend plusieurs composantes dont l’une est l’importance des entreprises publiques dans le produit intérieur brut. Pour toutes les années calculées, 1981, 1985, 1989, 1993 et 1994, les sociétés d’État québécoises représentent plus de 30 % du PIB. À titre de comparaison, le pourcentage de l’Ontario est de 16 % et celui du Québec de 41 % en 1981, de 15 % et de 39 % respectivement en 1989 et de 17 % et de 32 % respectivement en 1994. Ce pourcentage élevé du PIB n’est pas assujetti aux normes d’efficacité et aux contrôles qui s’ensuivent dans le secteur privé.

Comme presque tous les ministères sont responsables, à titre divers, de firmes publiques, une discussion détaillée de chacune ne serait pas possible dans le présent document. Prenons comme exemple de la performance du gouvernement du Parti québécois l’entreprise publique la plus importante et la plus susceptible d’une privatisation, Hydro-Québec. La société d’État est un monopole naturel dont les principales caractéristiques de fonctionnement sont les suivantes (Bélanger et Bernard, 1994) : a) elle est subventionnée, en ce qu’elle ne paie pas d’impôt sur le revenu des sociétés et qu’elle profite des taux d’intérêt inférieurs en raison de la notation financière de la province de Québec ; b) elle n’est astreinte à aucun taux de rendement prédéterminé, ce qui fait qu’en 1995, le taux de rendement sur l’avoir propre est de 3,3 % alors que le taux d’intérêt moyen de la dette à long terme gravite autour de 9,08 %. Elle est donc sur-capitalisée et sa dette est élevée ; c) son niveau d’emplois et la détermination de la rémunération sont tous les deux supérieurs à ce que permettraient les forces d’un marché concurrentiel, soit un surplus de main-d’œuvre fort appréciable, soit une rémunération de 21 % supérieure à celle d’entreprises québécoises et canadiennes comparables durant les années 1980. En 1992, la direction reconnaissait avoir réduit l’avance salariale de moitié (Journal des débats, 1992) ; d) elle pratique une politique d’achats préférentiels envers ses fournisseurs québécois, qui les incitent à la collusion (La Reine c. Hélicoptères Abitibi Limitée et al. 1997) ; e) elle applique une politique de discrimination des prix à l’égard de ses clients sans avoir à l’afficher ouvertement.

Hydro-Québec subventionne les ménages en ce que la tarification actuelle ne leur fait assumer que 71 % du vrai coût marginal de longue période. Un deuxième groupe d’utilisateurs, plus restreint en nombre : les grandes entreprises industrielles. Ce groupe reçoit aussi des subventions puisque le tarif payé ne représente que 75 % du coût marginal de longue période. Finalement les alumineries et certains producteurs de magnésium s’ajoutent à la liste des bénéficiaires de subventions depuis qu’ils se sont implantés au Québec. Ces entreprises énergivores n’assument que 47,5 % du coût marginal de longue période (Bélanger et Bernard, 1991), faveur à laquelle il faut ajouter les coûts de partage de risques qui se chiffrent à 180 millions pour la seule année 1995. Les effets pervers de ces subventions sont évidents. Tout d’abord, il en découle une consommation excessive d’électricité et deuxièmement la domination de l’électricité hydraulique entraîne l’absence de diversification des approvisionnements d’énergie, surtout vers le gaz naturel en ce qui concerne le chauffage des résidences. Les transferts sont nettement mal ciblés, si l’objectif est de promouvoir l’intérêt collectif de tous les Québécois.

En résumé, ces caractéristiques créent une situation où les décisions d’investissement sont généralement prises par les autorités politiques, où le contrôle des coûts ne fait pas partie des priorités et où seule l’activité brute est privilégiée. D’où des devancements de projets et la signature de contrats fondés sur la notion de coûts évités. En raison de prévisions erronées de la demande, le monopole public a jugé préférable d’acheter de l’électricité de petites entreprises, situées près de centres de consommation, que de construire la centrale hydraulique de Grande-Baleine. Cette situation s’est produite au début des années 1990. La commission d’enquête Dorion, nommée par le gouvernement du Parti québécois, n’a pas trouvé d’irrégularités puisque l’attribution des contrats s’est réalisée en conformité avec les responsabilités qui incombent à un ministre des Richesses naturelles. Les coûts évités traduisent ainsi les pertes supportées par Hydro-Québec pour des contrats dont le prix d’achat du kWh auprès d’un producteur privé est plus élevé que le prix de vente obtenu par la société d’État.

Pour satisfaire son appétit vorace à favoriser certains secteurs économiques et à supporter son personnel grassement payé, Hydro-Québec n’a pas versé durant de nombreuses années de dividendes à l’actionnaire, le gouvernement du Québec. De plus, les entreprises commerciales étaient celles qui finançaient le plus les subventions croisées en ce qu’elles assumaient un tarif équivalent à 93,7 % du coût marginal de longue période. L’entreprise publique demande une augmentation des tarifs que lui accorde le gouvernement et celui-ci lui demande en retour certains services de nature politique. C’est ainsi que s’explique la construction du barrage de la Sainte-Marguerite-3 par Hydro-Québec à la demande du gouvernement d’alors, même si le coût du kWh était plus élevé que le prix de vente sur le marché.

C’est une caractéristique distinctive des monopoles gouvernementaux que les clients qui ne possèdent pas de pouvoir politique sont toujours les derniers servis. Hydro-Québec semble davantage préoccupé par des projets d’envergure à fortes doses de prouesses technologiques et aussi destructeurs de l’environnement. Qu’il nous soit permis de citer l’actuel ministre des Ressources naturelles, responsable de la société d’État, sur l’opposition des citoyens à la construction le la nouvelle ligne Hertel-Des Cantons pour décrire la philosophie partagée par les gestionnaires du monopole public et les politiciens élus : «Ce n’est pas vrai qu’on va permettre à quelques centaines de personnes de s’amuser au détriment de 3,5 millions de leurs concitoyens, même si elles ont effectivement des droits » (Le Soleil, 1998a).

Les initiatives du gouvernement à l’égard du monopole naturel d’électricité sont les suivantes : en 1997, il crée un organisme indépendant de réglementation, la Régie de l’énergie, et il demande à Hydro-Québec de devenir plus rentable et de lui verser des dividendes. De plus, lorsque la société d’État fait des investissements qu’elle juge non rentables, comme développer des sources nouvelles d’énergie, par exemple, le gouvernement s’engage à en assumer les frais. D’où les mêmes questions qui nous servent de critère d’évaluation : comment ces actes augmentent-ils l’efficacité de l’entreprise publique et comment servent-ils les intérêts du consommateur ?

Encadré 4: Les coûts sont hors de contrôle à Hydro-Québec.

Le monopole public de l’électricité apparaît tout au long de ce mandat du Parti québécois comme une entreprise publique qui semble avoir perdu le contrôle de ses coûts. Ses coûts de production demeurent encore élevés puisque le renouvellement de la convention collective de 1997 ne comporte aucune diminution de rémunération, seulement des aménagements pour améliorer la fluidité des opérations et une paix industrielle de cinq ans, et aucune réduction des effectifs à temps plein d’au moins 4 000 personnes comme l’avait estimé le président-directeur général lors de son entrée en fonction. Il ne faut pas négliger le maintien de la politique d’achats préférentiels et tous les coûts échoués (stranded costs). Ces derniers sont des coûts irrécupérables et ils se composent a) des programmes d’aide à l’implantation des électrotechnologies et du programme des risques et des bénéfices, dont le coût est estimé, en 1995, à 180 millions pour les seules ententes des alumineries, b) le coût des contrats basés sur des prévisions erronées de coûts évités, évalués par la Commission Dorion (1997) à 74 millions pour la période 1993-1995 et c) tous le coût des projets actuellement en chantier qui excèdent le barème moyen de rentabilité de tout nouvel investissement, soit 2,87 cents le kWh. Nous trouvons dans cette catégorie la centrale hydraulique de la Sainte-Marguerite-3, dont le coût de revient est de 4,6 cents le kWh. Hydro-Québec (1997) fait aussi mention de la construction d’une future centrale à cycle combiné au gaz naturel dont le coût unitaire du kWh serait environ de 4,2 cents le kWh.

Le contrôle des coûts était l’une des idées maîtresses sur laquelle reposait la création de la Régie de l’Énergie. Quel a été son score ? Jusqu’à la fin du mois d’août, son rôle était encore à définir puisque la société d’État, en obtenant un gel tarifaire, s’était mise à l’abri des investigations de la Régie de l’énergie pour toute la période concernée, soit 1998-2002. De plus, l’entreprise publique avait entrepris, sans attendre les audiences de la Régie, l’allocation des coûts entre les activités de production d’énergie, de transport et de distribution pour satisfaire aux exigences de la régie publique américaine, la Federal Energy Regulatory Commission (FERC). C’est dans ce contexte que Hydro-Québec crée la firme de transport d’électricité (TransÉnergie) pour acheminer l’électricité à ses clients. Le tarif exigé s’appliquera aussi à tout producteur ou distributeur hors Québec désireux d’utiliser ce réseau de transport. Il en découle que la Régie de l’Énergie était à la merci du monopole public à bien des égards, avant même de prendre des décisions pour assurer la protection de l’intérêt collectif.

Dans son premier «avis» sur les tarifs d’électricité, la Régie de l’énergie (1998) se conforme à sa loi constitutive et recommande au gouvernement d’entreprendre un examen des coûts de production, de transport et de distribution de l’électricité pour valider la grille actuelle de tarifs. Elle émet une autre recommandation, à savoir que Hydro-Québec établisse une comptabilité séparée et distincte de ses trois activités (La Régie : 24). Elle rejette ainsi la prétention du monopole public que le tarif L est le coût moyen de production, puisqu’il n’a jamais été validé. Celui-ci serait, en réalité, le tarif de base facturé aux grands industriels (La Régie : 33). Elle recommande que la production d’électricité soit réglementée sur la base des coûts (La Régie : 21). La Régie de l’énergie estime que les exportations d’électricité ou l’électricité vendue à un prix inférieur à son coût de production par un contrat particulier soient l’objet d’une comptabilité différente (La Régie : 24). Que le gouvernement accepte ses recommandations ou qu’il adopte la proposition du monopole public, le nouvel organisme de réglementation croît qu’il faudrait revoir la structure tarifaire actuelle pour que les prix donnent un «signal» des vrais coûts de production, « ce qui conduit à une utilisation plus efficace de cette source d’énergie »(Le Devoir, 1998b).

Le gouvernement adopte la bonne attitude en pressentant que Hydro-Québec a besoin d’être mis sous une surveillance stricte, mais ses espoirs sont mal fondés s’il croit que la Régie est le surveillant dont il a vraiment besoin. De tels organismes de réglementation à travers le monde ont été soit capturées par les intérêts politiques qu’ils devaient assujettir, soit incapables de connaître suffisamment le fonctionnement interne de l’entreprise pour juger si le coût des entreprises d’électricité était hors de contrôle. Au lieu de cela, le gouvernement aurait dû entreprendre des démarches pour privatiser l’entreprise publique d’électricité et pour la soumettre aux forces de la concurrence. Dans la recherche du coût de production faible, rien n’est plus stimulant que la présence d’un rival qui menace de prendre le marché de son concurrent. Pour apprécier le pouvoir de la concurrence sur le contrôle des prix, on n’a qu’à penser aux rabais stupéfiants que les grandes entreprises d’aviation commerciale offrent à leurs clients sur certaines destinations, quand de nouveaux venus, dont les coûts d’opération sont faibles, menacent leur marché.

Si on tient compte des développements sur le marché américain de l’énergie et des intérêts économiques des Québécois, le gouvernement n’a pas saisi l’urgence de réformer l’entreprise publique la plus importante au Québec, dont la gestion et les pratiques sont aussi source de distorsions sur l’économie. Ce qui est encore plus remarquable, c’est qu’il a en fait fait marche arrière. Plutôt que de privatiser le monopole public, on le voit essayer d’étendre son empire en accroissant ses sources et ses formes d’approvisionnement. En 1997, Hydro-Québec devient un actionnaire important de l’entreprise Gaz Métropolitain Inc., son principal concurrent sur le marché du chauffage.

Encadré 5: La déréglementation américaine

En 1996, l’organisme fédéral de réglementation (FERC) permet aux distributeurs, aussi bien les public utilities que les négociants d’électricité, d’entrer en concurrencer sur le marché du gros et ce, à certaines conditions. Ces dernières sont, approximativement, les suivantes : 1) l’obtention d’un permis de la régie; 2) l’obligation d’offrir un accès non discriminatoire à leur réseau respectif de transport (réciprocité ); 3) les échanges se font sur la base du prix du marché et 4) l’obligation de segmenter l’activité de transport. S’est ajouté par la suite à cette liste un deuxième volet qui en est encore au stade de l’expérimentation, soit l’autorisation accordée par les États d’entrer en concurrence pour desservir les consommateurs, c’est-à-dire le marché du détail.

Les initiatives du gouvernement du Parti québécois en matière de privatisation ne sont pas complètement négatives. Le gouvernement actuel n’annule pas les privatisations du gouvernement libéral précédent, soit l’usine sidérurgique Sidbec, le centre de ski du Mont Ste-Anne et les entreprises forestières Unibord et Panneaux Chambord. De sa propre initiative, il privatise le chantier maritime MIL Davie en rendant l’opération plus alléchante aux nouveaux propriétaires, vend ses actions dans l’entreprise manufacturière d’autocars Prévost Car et dans l’aluminerie Alumax de Bécancour. Nonobstant ces efforts, il faut noter que toutes ses transactions sont des applications d’une formule de privatisation incomplète, puisque les sommes reçues sont versées à la trésorerie plutôt qu’aux citoyens. Le gouvernement a ainsi raté l’occasion d’associer directement les citoyens dans la gestion de leurs ressources et il a ainsi perdu la sagesse qui se dégage des opinions du peuple.

La note attribuée au gouvernement québécois est un C^-. Il est vrai que le gouvernement actuel a procédé à des privatisations, ce qui réduit l’importance des sociétés d’État dans l’économie. Toutefois, l’écart observé avec la province de l’Ontario est trop grand, ce qui appellerait des actions de plus grande envergure. Le gouvernement du Parti québécois ne cherche pas l’occasion de se départir du monopole public de l’électricité qui doit devenir plus concurrentiel sur le marché nord-américain de l’énergie. Il s’avère qu’une innovation technologique américaine importante, la centrale à cycle combiné au gaz naturel, peut se révéler moins coûteuse à la longue en raison de sa proximité des centres de consommation que la moyenne de l’ensemble des barrages du producteur québécois. Le monopole public n’est pas en mesure de s’ajuster à ce nouvel environnement à courte et à moyenne durée et les coûts occasionnés par ce retard vont croître avec le temps. Il s’agira : a) de réduire les coûts de production et tout particulièrement la main-d’œuvre et sa rémunération ; b) d’abandonner la politique de subventions croisées envers la clientèle ; c) d’adhérer à une tarification au coût marginal ou au prix de revient «marginal» et à des tarifs différenciés selon le temps ; d) d’écarter la politique d’achats préférentiels et e) d’augmenter le taux de rentabilité en réduisant la capacité excédentaire. La privatisation règlerait tout d’un coup ces difficultés qui semblent insurmontables dans le contexte actuel.