Réflexions sur la politique industrielle

La politique industrielle représente une tentative gouvernementale pour amener les marchés à investir avec sagesse. Pour ce faire, le gouvernement subventionne directement les entreprises ou leur concède des réductions fiscales, devient partenaire en affaires, soit par des garanties de prêts soit quelquefois en devenant directement propriétaire ou administrateur d’entreprises. La politiques industrielle jouit d’assises intellectuelles fragiles dont les justifications requièrent des formes d’intervention gouvernementale des plus modérées. Malheureusement, les gouvernements de ce monde ont exagéré cet appui et se sont servis de la politique industrielle comme prétexte pour intervenir dans l’économie. Le gouvernement du Parti québécois n’est pas différent des autres à cet égard. Il utilise la politique industrielle comme un moyen actif d’intervention pour résoudre des problèmes qui pourraient autrement se régler si le gouvernement cessait ses interventions et s’il se retirait purement et simplement de l’économie.

Les arguments invoqués par les gouvernements québécois successifs ont évolué au cours des années ; ils ont servi à justifier les interventions dans la sidérurgie, dans les chantiers navals, dans les mines d’amiante, dans l’aviation commerciale et dans les textiles par l’entreprise Tricofil. Un indicateur approximatif et incomplet de l’ampleur d’une politique industrielle pourrait se fonder sur l’importance des entreprises publiques dans l’économie québécoise. Armin et al. (1998 : 30) suggère comme mesure de cette importance le ratio du passif total et de la valeur nette des entreprises publiques sur le produit intérieur brut. La comparaison avec l’Ontario fait prendre conscience de l’intrusion du gouvernement québécois dans le marché. En 1981, le pourcentage québécois était de 41 % et celui de l’Ontario de 16 %. En 1994, les pourcentages respectifs étaient de 32 pour la Belle province, baisse appréciable, et de 17 pour la province voisine. Cette forme d’intervention repose sur la prémisse implicite que le gouvernement est plus perspicace que le marché, c’est-à-dire que le gouvernement possède l’expertise pour arriver à ses fins, qu’il dispose de l’information pertinente et qu’il est en mesure d’agir en temps opportun, avec perspicacité et savoir-faire. Le gouvernement peut choisir les solutions gagnantes sans faire d’erreurs. Cette tradition corporatiste, connue sous le vocable de Québec Inc. durant les années 1980, s’appuie sur une logique cartésienne qui ferait l’adéquation entre les intérêts des protagonistes de l’intervention gouvernementale et ceux des citoyens.

L’approche précédemment décrite ignore que les profits constituent la rémunération d’un facteur de production qui organise la production et qui en assume les risques, c'est-à-dire l'entrepreneur. Celui-ci doit constamment faire ses expériences dans un monde où l'information est coûteuse pour découvrir et pour produire les biens et les services qui possèdent des caractéristiques valorisées par les consommateurs. Ainsi, le rôle de l'entrepreneur consiste à engager des ressources d’aujourd'hui, à les combiner en changeant leurs propriétés physiques ou leur localisation dans l'espace, en vue de réaliser une valeur plus grande que leur coût total. En termes imagés, le rôle de l'entrepreneur consiste à faire voyager les ressources dans le temps et dans l'espace vers d'autres agents dont il anticipe les besoins. S’il saisit la bonne occasion d’affaires, que l’information nécessaire à sa prise de décision s’est révélée suffisante et que son calcul des risques s’est trouvé juste, il encaisse ses profits, jouit du succès présent et continue sur sa poussée. Si la situation contraire se produit, mauvaise occasion, déficience au niveau de l’information et piètre évaluation des risques, il ferme alors boutique et dépose son bilan. Il ne persiste pas dans ses errements, puisque sa fortune, sa crédibilité et sa carrière sont en cause. La succession de gains et de pertes font que les entrepreneurs en connaissent plus que le gouvernement : comme dans n’importe quel domaine d’activités, il faut développer une courbe d’apprentissage. Les recettes toutes faites, comme la pensée magique, n’existent que dans le rêve. Quant au gouvernement, il manque d’information pertinente sur le terrain. Il ne développe pas d’expertise selon une courbe normale d’apprentissage. Il prend ses décisions à partir de considérations politiques, c’est-à-dire qu’il favorise les entrepreneurs qui savent faire un bon plaidoyer devant un ministre ou un administrateur d’État plutôt que de favoriser les entrepreneurs qui savent satisfaire les besoins des consommateurs.

L’octroi de subventions à des entreprises incite les entreprises à entrer dans la course aux privilèges. Or, les chercheurs de privilèges sont plus intéressés à se partager le gâteau qu’à le produire et à le faire croître. Bref, plutôt que de former des entrepreneurs et de développer l’initiative privée, ces mesures entraînent l’effet contraire. Le gouvernement forme des entrepreneurs dont les principales caractéristiques, l’expertise et l’initiative, résident dans le décrochage de fonds publics.

Pour une économie qui veut s’affranchir et concurrencer les partenaires du monde entier, le développement de compétences à quémander des fonds publics ne constitue pas une garantie de succès. L’instinct de conservation exige plutôt, dans une petite économie ouverte sur le monde, une capacité de satisfaire les besoins des consommateurs. Les talents qu’un entrepreneur doit posséder pour faire face aux difficultés et pour les surmonter ne se développent pas d’une manière spontanée. Ils ne s’acquièrent et ne se cultivent que dans un environnement propice à la concurrence, tourné vers les consommateurs plutôt que vers les cadres supérieurs et les politiciens qui sèment leurs subventions à tout vent.

Les stratégies adoptées par les gouvernements québécois successifs pour placer la province de Québec dans le peloton des pays industrialisés, ont mené à des interventions destinées à attirer des entreprises étrangères sur le sol québécois et à favoriser le développement de firmes locales. Voici une énumération partielle des principaux programmes institués par les gouvernements successifs pour mettre en place leur politique industrielle : a) la nationalisation de firmes et la création d’entreprises publiques ; b) l’implantation d’une politique d’achats préférentiels pour les entreprises situées sur le territoire ; c) la participation gouvernementale au capital-actions de nouvelles entreprises ; d) le partage de risques avec des firmes énergivores ; e) le versement de subventions à des activités particulières ; f) l’octroi de dépenses fiscales pour favoriser la capitalisation des firmes et des activités jugées névralgiques et g) le crédit d’impôt à la recherche et au développement (R-D) basés sur les salaires.

Grossman (1990) analyse dans une recherche méthodique les imperfections supposées du marché du capital. Il en déduit que l’hypothèse est sans fondements et que le gouvernement ne peut posséder, même dans les meilleures circonstances, autant d’information que les firmes prêteuses du marché du capital. Ses recommandations générales sont les suivantes : en premier lieu, il faut prendre avec un grain de sel les allégations d’inefficacité du marché du capital. «Les pouvoirs publics doivent donc faire preuve de la plus grande prudence lorsqu’ils cherchent à compenser certaines imperfections apparentes des marchés des capitaux» (Grossman 1990 : 126 ) ; deuxièmement, les subventions aux entreprises de haute technologie impliquent l’analyse individuelle de chaque situation, puisque les arguments invoqués ne peuvent se généraliser : «Ces arguments ne sont pas d’application générale, et on ne peut pas considérer que les conditions nécessaires aux bons choix soient satisfaites dans la majorité des cas concernant les entreprises de haute technologie» (Grossman 1990, : 130 ). Finalement, comme les recherches empiriques montrent que le coût économique du système fiscal québécois est très élevé, la prudence est de mise en matière de subvention. «On est donc conduit à penser que qu’il convient de faire preuve de prudence dans l’octroi de subventions» ( Grossman 1990 : 131 ).

Considérons maintenant les programmes institués par le gouvernement du Parti québécois au cours de son présent mandat. Nous ne retenons que quatre programmes qui sont représentatifs du contenu de sa politique industrielle : le plan Paillé, l’aide fiscale à la recherche et au développement ( R-D ), le chantier maritime de Lauzon et les fonds ouvriers de capital de risque.

Dès la prise du pouvoir, le nouveau gouvernement abandonne la stratégie «des grappes industrielles» adoptée par le précédent gouvernement libéral dont l’objectif était de favoriser, par la concertation, la formation d’alliances stratégiques entre des entreprises d’un même secteur ; environ 15 secteurs étaient privilégiés. Le nouveau gouvernement lui substitue le plan Paillé dont le rôle est de subventionner le capital nécessaire au démarrage d’entreprises. La mise de fonds public viserait à suppléer aux déficiences qui retiendraient actuellement les petits entrepreneurs de lancer une affaire. Le gouvernement investit alors 300 millions pour le démarrage d’entreprises qui, aux dires du gouvernement, créeraient 50 000 emplois en trois ans. Tout entrepreneur doté d’un projet prometteur peut alors obtenir un prêt garanti de 50 000 $ des institutions financières participantes qui approuvent le plan d’affaires. La Société de développement industriel (SDI) en garantit 90 % et elle assume les réclamations dans les cas de rappels de prêts. Selon le ministre qui a conçu la nouvelle politique industrielle, le programme d’investissements en démarrage d’entreprises représente le meilleur moyen «de mieux cibler les créneaux où le Québec a plus de chances de réussir» (Le Devoir, 1994i ).

Ce nouveau plan se vend comme des petits pains et les entrepreneurs riches d’idées novatrices multiplient les demandes. Après sept mois, le gouvernement annonce que «le bilan s’élève à 33 000 emplois et à 600 millions d’investissements dans

6 300 nouvelles entreprises» (Le Soleil, 1995l). Le gouvernement ajoute alors un second volet à son programme, en y introduisant des restrictions au niveau des garanties pour diminuer la demande de fonds public. Au bout d’une année complète, les autorités politiques clament, devant ce succès inespéré, que «plus de 9 300 entreprises ont bénéficié d’un prêt garanti par la SDI pour un total de près de 355 millions en garanties approuvées. Ces démarrages d’entreprises ont généré 853 millions d’investissements dans l’économie québécoise et devraient se traduire par la création de 48 500 emplois» (La Presse, 1995h ).

La seule évaluation existante de la politique industrielle provient du Vérificateur général du Québec (1997). Il remet les pendules à l’heure en affirmant «qu’il est fort improbable que les 54 000 emplois prévus d’après les demandes de financement relatives au programme deviennent réalité…et…que le nombre d’emplois prévus à long terme serait plutôt d’environ 19 000 après huit ans» ( :139). Ce chiffre représente une valeur nette qui résulte de la prise en considération des fermetures actuelles d’entreprises, de celles qui se produiront au cours des prochaines années et du déplacement d’emplois suscité par les subventions. Et pourtant, il n’est pas exagéré d’affirmer que les calculs du Vérificateur général surestiment les emplois créés par le plan Paillé, puisque de nombreuses firmes, bénéficiaires de subventions de ce genre, auraient créé les mêmes emplois sans subvention. Les expériences des provinces maritimes, qui ont développé des programmes semblables dans le passé, laissent clairement supposer que le nombre d’emplois créés pourrait atteindre, non pas 19 000, mais un nombre inférieur qui se situerait entre 50 % à 70 % des emplois mentionnés.

Le Vérificateur général invoque deux raisons pour le taux élevé d’échecs des entreprises participant au programme : la première est que le plan Paillé était ouvert à toutes les petites firmes, alors qu’il ne devait pas l’être ( : 137) et la seconde «qu’une institution financière peut autoriser un prêt comportant un risque de défaut élevé en étant peu sélective dans l’analyse du dossier si le risque de perte est faible en raison de l’importance des garanties» ( : 141). Comme la garantie gouvernementale assure aux institutions financières des pertes connues et limitées, celles-ci sont dissuadées d’acquérir l’information nécessaire sur la validité financière des plans d’affaires soumis par les candidats. D’où la conclusion du Vérificateur que «plus la portion du prêt garanti par le gouvernement par rapport au financement total est importante, plus le taux d’échec est élevé» ( : 142). Ainsi, le plan Paillé amène les institutions financières à laisser de côté l’expertise économique et la faculté analytique qu’elles utilisent couramment pour distinguer les bons investissements des mauvais. Une économie n’a jamais progressé ou ne s’est jamais enrichie en imposant des œillères aux spécialistes dont le rôle est de gérer et d’assumer les risques. Il y a quelques années, on a imposé des œillères de ce genre à des institutions financières américaines et il en est résulté une perte estimée à 160 milliards «savings and loans». Compte tenu des échecs aussi retentissants observés de l’autre côté de la frontière canadienne, il n’existe aucune excuse pour le gouvernement du Parti québécois de poursuive le plan Paillé.

Il existe une pratique bien établie des gouvernements québécois de consentir aux entreprises qui font de la recherche et du développement, des subventions et des crédits d’impôt fondés sur un pourcentage des salaires versés aux employés. Le gouvernement du Parti québécois persiste dans cette tradition au point que le Québec «est certainement l’endroit au monde où l’aide fiscale à la R-D est la plus élevée» (Lebeau, 1996). De nombreuses études empiriques mesurent la rentabilité pour l’économie d’une recherche en R-D en utilisant le ratio des bénéfices sur les coûts. Une valeur égale ou supérieure à l’unité indique que l’aide fiscale est rentable pour la société, tandis qu’une valeur inférieure à l’unité exprime l’absence de rentabilité. La mesure empirique la plus répandue se définit comme le rapport des bénéfices d’un dollar investi en recherche sur les coûts après les taxes et les impôts de la recherche. La valeur québécoise calculée s’établit à 0,691 et elle se révèle la plus faible au Canada. Ce chiffre signifie que le dollar investi en R-D ne rapporte que 0,691 $ en bénéfices après impôt aux deux paliers de gouvernement. De plus, selon Dagenais et al. (1996) «le transfert fiscal représente environ 75 % du coût de soutien à la recherche pour le gouvernement» pour des dépenses en R-D qui se seraient faites de toute façon. Le rendement de la recherche en R-D est faible du fait que les ressources utilisées par les entreprises participantes, c’est-à-dire tous les véritables coûts, sont plus élevées que la valeur des biens et des services produits, c’est-à-dire leurs bénéfices.

La biotechnologie est l’une des activités qui profite le plus des largesses québécoises puisque la province se classe au 10^e rang en Amérique du Nord. Les investisseurs invoquent, pour justifier leurs investissements au Québec, l’abondance de capital de risque affecté à ce secteur, les crédits d’impôt à la R-D et la solide infrastructure de recherche que seraient les centres de recherche et les universités (La Presse, 1997i). L’industrie du multimédia a récemment profité de ces privilèges (Le Devoir, 1998j). Le gouvernement du Parti québécois continue de subventionner la recherche et le développement, bien que l’analyse des avantages et des coûts révèle que le jeu n’en vaut pas la chandelle.

Le gouvernement du Parti québécois a fait preuve de discernement envers le chantier maritime de Lauzon. Il a hérité d’un bourbier entretenu et soutenu par les gouvernements précédents. Après que les gouvernements fédéral et provincial ont jeté plus d’un milliard dans le gouffre sans fond du chantier depuis 1987, dont au moins 400 millions par le gouvernement québécois aussi bien libéral que du Parti québécois, le gouvernement actuel a finalement vendu le chantier pour un dollar symbolique et s’est engagé à injecter 55 millions pour effacer les dettes, dépolluer le site et contribuer aux investissements. Selon les dires du ministre de l’Industrie du temps, «le choix de l’équipe Marengère était le meilleur pour assurer un rayonnement international de la MIL Davie et protéger le millier d’emplois» (Le Devoir, 1998k). Dix-sept mois plus tard, le syndicat des employés et le conglomérat propriétaire demandent une garantie d’emprunt d’un demi-milliard pour sauver le chantier. Le gouvernement a refusé d’acquiescer «parce que le risque est trop grand pour les contribuables» (Le Devoir, 1998l).

Les décisions prises par les différents gouvernements québécois étaient fondées sur des considérations politiques, c’est-à-dire sur la survie du chantier pour protéger des emplois. Un entrepreneur aurait rapidement mis fin à l’hémorragie en déposant son bilan en raison de l’impossibilité de concurrencer efficacement les producteurs asiatiques. Le cas illustre la différence d’horizon entre les politiciens, dont les préoccupations sont à court terme : la durée de leur mandat, et qui sont prêts à investir des fonds excessifs pour favoriser leur réélection et les entrepreneurs d’autre part qui ajoutent à leurs investissements lorsqu’ils réalisent des profits et qui déposent le bilan ou changent d’industrie lorsqu’ils prennent conscience de l’impossibilité de concurrencer efficacement les autres entreprises.

La décision du présent gouvernement de refuser de l’aide supplémentaire mérite admiration. Le déclin de certaines activités économiques constitue un phénomène naturel du processus de développement économique. Si les gouvernements avaient essayé de freiner la restructuration des fermes à la fin du XIX^e siècle, la majorité d’entre nous serions encore à cultiver la terre et à en récolter le produit avec une faux. Les gouvernements doivent accepter que des entreprises périclitent pour ainsi libérer les talents en faveur d’autres secteurs qui en ont un plus grand besoin. Le déplacement de ressources humaines d’un secteur à l’autre prend du temps et entraîne des mécanismes d’ajustement. La meilleure façon de faciliter l’ajustement n’est pas de le freiner, mais plutôt de créer un marché du travail qui minimise les obstacles à la création de nouveaux emplois. Une politique industrielle judicieuse cherche à faciliter ces ajustements par le fonctionnement d’un marché du travail flexible. À cet égard, la performance du gouvernement du Parti québécois en matière de flexibilité du marché du travail laisse grandement à désirer. Cependant, il a au moins reconnu, dans le cas du chantier maritime, qu’il était temps d’en finir avec cette hémorragie.

Le Fonds de solidarité des travailleurs du Québec (FSTQ) constitue un instrument central de la politique industrielle du gouvernement du Parti québécois, si on le compare au gouvernement précédent. Il fait partie des dépenses fiscales introduites au cours de la période 1976-1983 par le précédent gouvernement du Parti québécois pour favoriser la capitalisation des entreprises québécoises. On prétendait, à l’époque, que l’existence d’imperfections du marché du capital empêchait les Québécois de lancer une affaire. Actif depuis 1984, le fonds ouvrier d’investissement en capital de risque, jouit d’un monopole de droit jusqu’en 1996. Il devient admissible à des crédits d’impôt provincial et fédéral qui représentent

40 % du montant investi jusqu’à concurrence d’un crédit total de 1 000 $ par an. S’ajoute aussi un crédit supplémentaire s’il est déposé dans le régime d’épargne-retraite de l’investisseur. Le placement de ses fonds est limité au Québec. Loin d’aider la société québécoise, cette formule conduit à son appauvrissement. Le gouvernement camoufle à l’investisseur la vraie faiblesse de son investissement. Le seul argument qui puisse justifier un tel programme serait qu’il existe des millions de débouchés québécois, à des taux de rendement fantastiques, que, pour des motifs inconnus, les investisseurs privés ignoreraient Ce point de vue trouve peu d’appui dans les cercles économiques sérieux.

Encadré 7 : La structure de l’aide

Lorsque le Parti québécois prend le pouvoir, il enlève aussitôt le plafond qui limitait la somme annuelle que pouvait lever le fonds ouvrier en l’autorisant à recueillir jusqu’à concurrence de 300 millions. Le gouvernement du Parti québécois exige que le Fonds de la FTQ se charge «de la mise sur pied des fonds régionaux d’investissement que M. Parizeau avait promis durant la campagne électorale» (Le Devoir, 1994m). Le gouvernement subventionne partiellement leurs opérations. En 1995, il permet à la Confédération des syndicats nationaux (CSN) d’implanter son propre fonds de capital de risque, Fondaction. L’année suivante, le gouvernement du Parti québécois réduit le crédit d’impôt de 20 % à 15 % que peut réclamer tout investisseur québécois à un fonds ouvrier et il abaisse la somme annuelle permise de 5 000 $ à 3 500 $ et à 525 $ le montant maximal annuel de ce crédit d’impôt. Au début de septembre 1998, le gouvernement du Québec ramène le montant maximal du crédit à 750 $, de sorte qu’un particulier pourra encore investir 5 000 $ pour l’année fiscale 1998.

Une étude de Suret (1994, : 153-156) montre que le coût total de la dépense fiscale, aussi bien sa composante fiscale sous forme de réductions d’impôt consenties par les deux paliers de gouvernement que la composante économique, c’est-à-dire le coût excédentaire de la dépense fiscale, s’élève à près de 600 millions pour la période 1986-1992. Autrement dit, chaque dollar supplémentaire de capitalisation au fonds de capital de risque coûte 3, 37 $ à la société, dont 3,24 $ aux deux ministères du Revenu. Quant au volet création d’emplois dont les dirigeants font état pour rationaliser le faible taux de rendement, une étude économétrique (Vaillancourt et al. 1997, : 651-654) indique, pour la période 1970-1992, que les investissements du fonds ouvrier n’ont pas eu d’incidence significative sur la création d’emplois. Selon les mêmes auteurs, l’entreprise bénéficiaire des investissements maintient ses emplois, mais l’impact se révèle nul au niveau du secteur ou de l’industrie en raison des déplacements d’emploi entre les entreprises.

Suret (1994 : 144) conclut que «l’intervention n’est pas nécessaire, car le Québec ne soufre pas d’un déficit en ce qui concerne l’offre de capital-risque». Sur la base d’un sondage auprès d’entreprises, Suret ajoute que les entreprises ne demandent pas de tels programmes, mais réclament plutôt que le gouvernement réduise ses initiatives sur le marché du travail et diminue la fiscalité en général. On conclut que le gouvernement du Parti québécois suscite des inefficacités économiques relativement à l’Ontario, en privilégiant cette modalité qui coûte cher aux contribuables québécois. Vaillancourt et al. (1997 : 637) affirme en effet qu’il n’existe pas à proprement dit de fonds de capital de risque de travailleurs en Ontario dans la mesure où ceux qui sont en opération sont étroitement liés à des sociétés privées de capital de risque.

Les coûts supportés par les contribuables qui financent la politique industrielle par leurs impôts alourdis sont supérieurs aux bénéfices, difficiles à déceler. Qui plus est, le gouvernement actuel se révèle incapable d’évaluer le résultat des subventions consenties à ses différents programmes. Par exemple, le Vérificateur général (1997 : 139) écrit que «ni la SDI ni le MICST[ ministère de l’Industrie, du Commerce, de la Science et de la Technologie] n’ont mesuré le nombre d’emplois réellement créés par les entreprises qui ont bénéficié du programme. Par conséquent, il est impossible de savoir si les prévisions à ce sujet se sont concrétisées». Comme le suggère K. Palda (1994 : 104), on pourrait mesurer l’impact de l’aide à la R-D en dénombrant «les brevets obtenus par les entreprises bénéficiant de subventions, l’amélioration de la productivité ou simplement en dénombrant les innovations comme on l’a fait aux États-Unis». Comme le veut la pratique gouvernementale universelle, le gouvernement du Parti québécois estime que les sommes effectivement dépensées font la preuve que le programme a bien fonctionné.

La seule note qu’il convient d’attribuer est C^-. Nous n’attribuons pas un D, parce que les autres provinces canadiennes adoptent un comportement semblable et que le gouvernement du Parti québécois a au moins résisté à la tentation de sauver le chantier naval et qu’il a comprimé les dépenses fiscales des deux fonds ouvriers de capital de risque. Malheureusement, la diminution n’a été que temporaire. Nous jugeons troublant que le gouvernement du Parti québécois, semblable en cela à tous les gouvernements dont les programmes ont été passés au crible dans les revues scientifiques, se soucie peu d’élaborer des mesures de l’efficacité de ses interventions. Comme il ne diffère pas des autres administrations en matière de politique industrielle, il est naturel de remettre en cause l’originalité de sa démarche. Il ferait donc la promotion d’intérêts particuliers en prétendant connaître mieux qu’eux ce qui est bon pour les citoyens, sans jamais les consulter d’ailleurs. L’option à retenir pour le gouvernement du Parti québécois serait d’offrir aux entreprises ce dont elles ont besoin pour prospérer : un climat de certitude en matière de fiscalité en général, un faible niveau de taxation, de subventions et de réglementations. Ces solutions ne sont pas séduisantes, elles ne donnent pas au gouvernement le sentiment d’être en charge. Il reste que les États-Unis, qui n’ont pas de politique industrielle, comptent le plus grand nombre de centres de recherche de haute technologie (Silicone Valley, Minnesota et le triangle de recherche du sud).