3. LA RÉSORPTION DU DÉFICIT

Une perspective générale

L’assainissement des finances publiques a été et est une préoccupation majeure du gouvernement du Parti québécois. Cette prise de position s’imposait en raison des circonstances. Ce gouvernement a toutes les raisons du monde de s’inquiéter. La dette doit être éventuellement remboursée. La question qui hante tous les esprits et qui crée de l’incertitude dans l’économie se réfère à la manière dont se fait le remboursement. Les contribuables auront-ils à assumer le fardeau ou le gouvernement essaiera-t-il d’être plus efficace et trouvera-t-il des façons de réduire les coûts sans diminuer les services ? Ce sont les agents économiques qui opèrent actuellement dans l’économie et qui supportent l’incertitude de l’avenir. Chaque investisseur qui fuit présentement la province afin d’éviter la menace des taxes et impôts futurs en ralentit le développement économique. Ces investisseurs ne sont pas seulement de riches propriétaires d'usines, mais aussi chaque citoyen qui est détenteur d’un fonds de retraite quelconque. L’unique manière dont ils peuvent fuir le danger est de placer leur argent à l’extérieur de la province.

Comme le montre le tableau 1, les investisseurs, dont les intentions sont de se lancer en affaires au Québec, doivent considérer que les sommes de richesse provinciale requises pour rembourser la dette exigeront de chaque Québécois et Québécoise de consacrer un peu plus de 28 pour cent de leur revenu annuel à la province.

Tableau 1
Dette provinciale en pourcentage du Produit intérieur brut

Source : Les discours sur le budget du Québec et de l’Ontario, 1994/1995 à 1998/1999.

Le tableau indique aussi une baisse relative de la dette en regard du PIB. La province de Québec s’est engagée dans la bonne direction, et comme le tableau le révèle, sa vitesse de croisière est sensiblement la même que celle de son voisin et principal concurrent, l’Ontario. La réduction de la dette est un développement prometteur et elle montre que le gouvernement du Parti québécois a compris l'importance de contenir ce mauvais et dangereux génie.

Que le gouvernement d’une province ait ou non du succès à long terme à maîtriser l’évolution de la dette dépend de la manière qu’il choisit pour en venir à bout. La province devrait-elle réduire ses dépenses, accroître ses taxes et impôts ou adopter une combinaison de ces deux stratégies ? La recherche des économistes

Alberto Alesina de l’université Harvard et Roberto Perotti (1995) de l’université Columbia peut nous fournir un indice. Ils ont analysé les stratégies de presque tous les pays de l’OCDE entre 1960 et 1992 et ils se sont demandé quelle avait été une réduction réussie du déficit, en pourcentage de la richesse nationale. Leur définition d’une réussite était à l’effet que trois ans après l’adoption par le gouvernement d'un pays d’une politique fiscale et financière restrictive, son ratio de la dette sur le PIB était au moins de cinq points de pourcentage inférieur à celui qui existait initialement, lorsque le gouvernement s’était attaqué à la diminution du déficit budgétaire. En d’autres mots, les mesures fiscales et financières avaient-elles résisté aux pressions par la suite ? Voici ce qu’ils ont trouvé : les pays qui ont réussi ou qui ont presque exclusivement compté sur des réductions des dépenses pour diminuer la dette. Les pays qui ont échoué se sont appuyés presque exclusivement sur des hausses des taxes et des impôts pour réduire la dette. Le tableau 2 donne l’ampleur moyenne, en points de pourcentage du PIB, des diminutions de dépenses et des augmentations de recettes fiscales des pays qui ont eu du succès et ceux qui n’en ont pas eu.

Tableau 2
Diminution des dépenses et hausse des recettes en points
de pourcentage du PIB des pays avec succès et sans succès

Source : Alesina et Perotti (1995 : 226)

Le tableau 3 comprend deux parties, celle de gauche se réfère aux modifications des dépenses et celle de droite aux variations de recettes fiscales des provinces de Québec et de l’Ontario. Les deux autres colonnes reproduisent les pourcentages respectifs d’un ajustement réussi contenu au tableau 2. Il appert que le gouvernement du Parti québécois se soit conformé aux normes d'une contraction fiscale et financière réussie pour l’année 1996/1997, puisque sa combinaison de hausses de recettes fiscales et de réduction des dépenses l'a placé au-dessus des normes de l’OCDE pour qu’un ajustement soit considéré comme réussi. Quant aux autres années, la stratégie du gouvernement est à la limite. Il semble que le gouvernement du Parti québécois se déplace sur une trajectoire étroite entre le succès à long terme et l’échec. Ce qui est impressionnant à première vue pourtant, est que si l’on compare la situation québécoise avec celle de l’Ontario, la première se conforme davantage aux normes de réussite des pays de l’OCDE que la seconde. L'explication réside dans le fait que l’Ontario a profité d’une forte croissance économique qui a rempli son fonds consolidé et qui lui a permis de différer l’ensemble de ses réductions de dépenses. Au Québec, le gouvernement n'a pas profité d’une telle occasion et a cherché à diminuer essentiellement ses dépenses par une réduction de l’emploi et des salaires du secteur public, par un déplacement vers les municipalités de certaines responsabilités qui impliquent des dépenses et par une contribution monétaire obligatoire pour réduire son déficit.

Tableau 3
Changements des programmes de dépenses provinciales
et des revenus autonomes en points de pourcentage du PIB

Source : Calculs de l’auteur à partir des budgets provinciaux respectifs.

Les observations d’Alesina et de Perotti vont beaucoup plus loin. Ils ont constaté que les réductions de dépenses devraient être divisées plus ou moins également entre des réductions de salaires des employés du secteur public et des diminutions des paiements de transfert. Le gouvernement du Parti québécois n'a pas osé toucher à ces derniers. Il a diminué les salaires. Alesina et Perotti ont constaté que, dans les pays qui ont fait avec succès des efforts afin de réduire le déficit, le ratio des emplois gouvernementaux sur l’emploi total demeure relativement constant ou même qu’il décroît légèrement. Comme le tableau 4 l’indique, la situation québécoise s’inscrit dans ce modèle, du fait que le ratio a chuté de 7,4 % en quatre ans.

Tableau 4
Pourcentage de l’emploi gouvernemental sur l’emploi total

Source :Emploi, gains et durée du travail et emploi et salaires et traitements dans le secteur public. Statistique Canada (1998)

Toutefois, les pourcentages des deux tableaux ne révèlent pas que la baisse relative de l’emploi dans le secteur public et les diminutions salariales des employés du secteur public et para-public québécois découlent de la nécessité pure et simple de réduire les dépenses. Les réductions ne sont pas la résultante de méthodes récemment mises au point, par lesquelles des employés gouvernementaux peuvent augmenter leur production, tout en acceptant moins, mais qu’elles proviennent au contraire d’approches conflictuelles dont l’objectif n’est pas de faire appel à la raison et d’inspirer des sentiments aux employés du gouvernement. Les détails sur la manière de faire sont contenus dans l’encadré 1.

Le critère de réussite fiscale et financière d'Alesina et de Perotti doit être uniquement considéré comme un indicateur très rudimentaire dans l’évaluation de la pertinence ou non des prommes adoptés par un pays. Leur analyse s’applique aux trois paliers de gouvernement. Leur critère de réussite à long terme ne couvre que trois ans. L’étude très générale d’Alesina et de Perotti n'est pas capable d’approfondir la question plus importante qui est celle-ci : comment se passent les réductions de dépenses ? Il peut être possible qu'un gouvernement diminue les dépenses, mais qu’il laisse une bureaucratie et une structure organisationnelle affaiblie.

Comme nous le ferons remarquer tout au long de cette évaluation, il semble bien que le gouvernement du Parti québécois agisse ainsi. Il réduit les dépenses, mais il ne change pas sa façon de faire les choses. L’approche gouvernementale ne comporte pas de mesures fondées sur les mécanismes d’incitation, comme le prix. Elle ne prévoit pas le recours à l’impartition et à la sous-traitance pour abaisser les coûts de production du secteur public. Quant à la privatisation proprement dite, il n’en est nullement question, puisque le gouvernement du Parti québécois retient comme doctrine que personne ne doit réaliser des profits à même la production de services à la communauté. Il a aussi protégé avec jalousie son droit de diriger et d’édicter des règlements de sa position dominante plutôt que de décentraliser les services gouvernementaux. Les réductions plus modestes de dépenses de l’Ontario seront plus fructueuses en longue période, puisque le gouvernement ontarien essaie de donner aux citoyens plus de services pour chaque dollar de dépenses gouvernementales. Au Québec, le gouvernement du Parti québécois retarde dans sa recherche de trouver de nouvelles façons de fournir des biens et des services de valeur qui correspondent véritablement aux taxes et impôts versés par les contribuables.

Un dernier commentaire s’impose sur la valeur de la réduction des dépenses publiques. Des critiques craignent que si le gouvernement réduit le niveau des dépenses, les citoyens bénéficiaires ne prennent pas la relève par leurs dépenses. Il en résultera une récession économique. Des recherches récentes sur le sujet suggèrent que cette appréhension n’est nullement fondée. Dans une étude de deux pays européens, qui porte sur les années 1980, les économistes Giavazzi et Pagano (1990) ont trouvé que les pays dont le gouvernement avait introduit une réduction permanente des dépenses gouvernementales ont vu la consommation et le revenu national s’accroître. Selon eux, une diminution des dépenses envoie un message important aux consommateurs : que les taxes et les impôts seront plus faibles dans un proche avenir. Comme ils anticipent cette aubaine, les consommateurs augmentent leurs dépenses. Cela explique peut-être pourquoi dans une recherche effectuée par des économistes du Fonds monétaire international (FMI), Tanzi et Schucknecht (1997 et 1996), ont trouvé que les pays, dont le gouvernement dépense entre 30 et 35% du PIB, enregistrent un taux de croissance plus élevé et réalisent une performance supérieure, mesurée par sur une gamme variée d'indicateurs sociaux et économiques, que celui de pays qui ont permis au gouvernement de prendre une importance plus grande dans l’économie.

Le système fiscal

Comme les autres sections de l’évaluation consisteront à analyser en détail les dépenses de plusieurs programmes, nous nous concentrerons dans le reste de cette section sur la politique de taxation du gouvernement du Parti québécois. Deux thèmes majeurs sont à souligner. Le premier est que nous félicitons le gouvernement du Québec pour la réforme partielle du système fiscal. L'idée derrière la réforme était d’enlever ou de modifier plusieurs déductions équivoques de l’impôt sur le revenu des particuliers, de restreindre la table d’imposition qui ne comportera que trois taux au lieu de cinq, d’éliminer l’impôt sur le revenu des particuliers pour les contribuables à faibles revenus et de diminuer l’impôt sur le revenu des particuliers. Les sommes perdues sont récupérées par une augmentation de la taxe de vente du Québec (TVQ) de un point de pourcentage, soit de 6,5% à 7,5%. Le recours à une plus grande taxation de la consommation simplifie le système fiscal et encouragera les gens à travailler plus fort et à investir davantage. Le gouvernement s’est aussi assuré que cette substitution était neutre en termes de recettes fiscales, c’est-à-dire que les électeurs obtiennent un système fiscal plus efficace sans avoir la sensation d’un fardeau fiscal plus élevé (Budget 1997/1998 : 14). Nous partageons les préoccupations du ministre des Finances lorsqu’il affirme : « En effet, le poids de l’impôt sur le revenu tend à alourdir les coûts de la main-d’œuvre des entreprises. La taxe de vente est beaucoup moins dommageable pour la compétitivité de notre économie, puisqu’elle est soustraite du prix des produits exportés. Elle est aussi plus respectueuse de la liberté de choix des contribuables qui utilisent leur revenu disponible comme ils l’entendent » (Budget 1997/1998 : 18). On peut se demander dès lors pourquoi il ne profite pas de l’occasion, lors de son prochain budget, pour remplacer l’impôt sur le revenu des particuliers par une taxe générale sur la consommation en raison de ses effets bénéfiques sur les entreprises exportatrices et sur les consommateurs.

En 1998, une fois son système fiscal simplifié, le gouvernement du Québec a décidé d’alléger la fiscalité des petites et des moyennes entreprises en diminuant la taxe sur la masse salariale à partir de juillet 1999 (Budget 1998/1999 : 17-18). C'est une politique pleine de bon sens puisque les taxes sur la masse salariale sont destructrices d’emploi. Pourtant, le gouvernement n'aurait pas dû limiter la réduction des taxes sur la masse salariale aux petites et aux moyennes entreprises, ni attendre l’an prochain. Chaque fois que le système fiscal favorise une forme d’entreprise plutôt qu’une autre, il encourage les personnes à placer leur argent dans certaines entreprises uniquement parce que le régime fiscal les incite à le faire, et non pas en raison des avantages économiques réels. Les réformes fiscales devraient s’appliquer à toutes les firmes et ne devraient pas se concentrer sur des secteurs particuliers. S’il est vrai que le gouvernement du Parti québécois a entrepris quelques bonnes initiatives pour réformer le régime fiscal, il montre encore une propension à favoriser certains secteurs au détriment d’autres. Les modalités prennent la forme de crédit d’impôt pour des dépenses engagées, tels l’exploration minière et les films, de congés fiscaux pour susciter la création de nouvelles entreprises et d’exonérations d’impôt et de taxes pour certaines activités. Le Fonds de solidarité des travailleurs de la FTQ et la Fondaction de la CSN en constituent une variété. Les dépenses fiscales constituent une taxe négative ou une subvention et créent des inefficacités économiques en ce qu’elles favorisent certaines activités au détriment d’autres. Le gouvernement du Québec doit travailler à éliminer ces allègements fiscaux spéciaux dans une perspective qui se révèle neutre en termes de recettes fiscales, c’est-à-dire qui n’a aucun effet sur les finances publiques, afin d’augmenter l'efficacité de son système fiscal.

On doit faire preuve de prudence envers les louanges sur les initiatives qui conduisent à une plus grande efficacité du système fiscal du Québec. Quand on discute d’une telle efficacité, on fait mention de l'efficacité pour tout niveau donné de recettes fiscales levées. Le gouvernement du Parti québécois est en train de tondre la toison d’un mouton, tout en cherchant à minimiser ses bêlements, sans pour cela cesser de tondre le mouton. Il existe une forme différente d’efficacité à laquelle le gouvernement doit également faire attention : C'est l'efficacité d'avoir un niveau général de taxation plus faible. Parmi les niveaux généraux de taxation, la province de Québec se classe au premier rang. Une manière de faire prendre conscience de l’importance de la taxation à laquelle sont soumis les contribuables québécois est le calcul du jour de la libération fiscale : Quand ceux-ci cessent de travailler pour tous les niveaux de gouvernement. Emes et Walker (Fraser Forum, 1998a : 13) indiquent que le jour J de l’année 1998 est le 6 juillet. Il faut rappeler que les Québécois sont les bons derniers depuis 1985. Le tableau 5 donne l’évolution du jour de la libération fiscale pour toutes les provinces canadiennes pour cinq années. Bref, les coûts supplémentaires qui résultent d’une hausse de la taxation révèlent que l’action gouvernementale coûte cher.

Tableau 5
Le jour J de la libération fiscale

Source : Emes et Walker (Fraser Forum, 1998a : 13).

Il est crucial que le gouvernement du Parti québécois agisse pour corriger cette situation. En voici la véritable raison : Les taxes et les impôts qui servent au financement des dépenses publiques sont sources d’inefficacités économiques fort importantes. Dès 1984, des chercheurs québécois estimaient que le prélèvement de un dollar au moyen de l’impôt québécois sur le revenu des particuliers coûtait entre

1,15 $ et 1,38 $, selon les valeurs attribuées à l’élasticité de l’offre de travail (Bernard Fortin et al, 1984 : 18). Dahlby (1994) calcule pour la province de Québec que le coût supplémentaire d’une augmentation des revenus fiscaux de un dollar s’établissait à 1,78 $ en 1986 et à 1,99 $ en 1993. À titre de comparaison, le coût additionnel le plus bas pour l’année 1986 est de 1,38 $ et il est observé en Colombie-Britannique et en 1993 à 1,40 $, cette fois-ci en Alberta. Les inefficacités économiques aussi élevées s’expliquent par les changements de comportement des consommateurs et des producteurs touchés par les taxes et les impôts.

Un lourd fardeau fiscal que les contribuables jugent excessif les incite à réduire leurs échanges et c’est la valeur de 0,99 $, précédemment mentionnée, qui mesure la baisse d’activités. Voici un aperçu des initiatives qui s’offrent alors aux agents économiques confrontés à un tel dilemme : choix entre la consommation présente et l’épargne, entre le travail et les loisirs, entre différentes formes de rémunérations, de placements, d’investissements, de modes d’organisation et de financement, entre sécurité et risque, entre différentes techniques et lieux de production et entre différents biens de consommation. Il convient aussi d’ajouter, à cette énumération, le coût des activités légales au noir ( travail, troc et autres modalités), les coûts reliés au processus politique, puisque les groupes bien organisés investissent temps et argent pour demander des privilèges fiscaux de toutes sortes afin de réduire le niveau de leurs taxes et de leurs impôts et les coûts d’administration du percepteur et d’acquittement du contribuable.

Le deuxième développement d’importance qui touche le système fiscal québécois est omniprésent et il porte moins sur le gouvernement du Québec comme tel que sur ses efforts d’accroître l'efficacité du système fiscal. Depuis sa prise du pouvoir, le gouvernement du Parti québécois a résolument cherché à éliminer l’évasion fiscale sous toutes ses formes. Il a fait preuve d’un zèle remarquable dans cette répression. Jusqu’à présent, le gouvernement du Parti québécois a lancé une attaque impressionnante. Il a tout d’abord embauché une petite armée de nouveaux percepteurs, 1077 pour l’année 1996/1997 (Ministère du Revenu, 1997 : 21). Le graphique 2, tiré du Budget (1998b : 3), donne les recettes fiscales supplémentaires qu’ont procurées la répression de l’économie souterraine et la lutte contre l’évasion fiscale. En effet, le gouvernement du Parti québécois a pu récupérer en trois ans une somme additionnelle de 2,694 milliards. Un fort pourcentage provient de l’augmentation des activités de vérification comptable du ministère du Revenu. Quant au reste des recettes fiscales, elles découlent des efforts pour enrayer le travail noir dans l’industrie de la construction, le commerce illégal des boissons alcooliques, l’exploitation d’appareils de loteries vidéo illégales et les activités du crime organisé. Les activités de vérification comptable du ministère du Revenu ont doublé; leur contribution aux recettes totales du gouvernement du Québec est passée de 2% en 1993-1994 à 4% en 1997-1998.

Graphique 2
Rendement des mesures prises pour enrayer
l’économie souterraine, 1995-1996 à 1997-1998

Source: Budget (1998b : 3).

Il est pleinement sensé de s’attaquer à l'économie souterraine si l’exercice se fait dans une perspective de neutralité fiscale, c’est-à-dire que le gouvernement ne profite pas de l’occasion pour hausser les recettes fiscales. Celui-ci peut alors utiliser les sommes additionnelles ainsi relevées pour réduire le fardeau fiscal de tous les autres contribuables. Il en découle que le fardeau fiscal dans son ensemble est alors supporté plus également par chacun. En plus d’être juste, cette réduction est aussi efficace puisque chaque consommateur et chaque producteur constatent un taux d’imposition plus faible et ils sont donc amenés à consommer ou à investir. Quand la répression de l’économie souterraine n’a aucunement pour objectif de retourner la totalité des sommes perçues aux contribuables, l'économie peut en souffrir. En effet, le gouvernement peut se servir de ces recettes supplémentaires pour différer le jour où il devra procéder aux réformes sur les manières qu’il a de gérer la chose publique. L'économie souterraine se révèle un territoire utile à conquérir pour un gouvernement qui préfère s’appuyer sur la coercition, plutôt que d’entreprendre des réformes intelligentes dans une perspective de neutralité fiscale et de réduction du fardeau fiscal des contribuables et des entreprises.

Évaluation

Ce qui émerge de l’analyse de la résorption du déficit se révèle à la fois encourageant et inquiétant, d’où la note B^-. Il est encourageant que le gouvernement du Québec ait cherché à juguler ses déficits et qu’il progresse vers l’objectif du «déficit zéro» avec rapidité. Ce n'est pas un mince exploit du fait que le Québec ne dispose pas de la richesse des ressources naturelles de l’Alberta, ni ne profite des bienfaits d’un taux de croissance semblable à celui de l'économie de l’Ontario. Le gouvernement du Parti québécois a fait des efforts sincères de réduire les dépenses. Le problème fondamental se situe dans la façon de diminuer les dépenses, ce qui constitue la source d’inquiétude. La réduction des dépenses est faite sans tentative significative de dédommager les contribuables pour les services perdus. Dans tous les domaines de la vie économique, on voit des producteurs qui essaient d’en donner toujours plus aux consommateurs, tout en demandant moins. Cette philosophie ne se retrouve pas dans la démarche du gouvernement du Parti québécois. Celui-ci devrait s’inspirer des développements qui émanent de l’Ontario pendant qu’il cherche à modifier ses façons de faire. Ce n'est pas seulement malheureux pour les consommateurs de biens et services produits par le gouvernement. C’est aussi dangereux pour le gouvernement lui-même. Les modifications de dépenses qui ne sont pas fondées sur des changements importants et profonds de l’administration gouvernementale risquent d'être uniquement temporaires. Déjà, par rapport au budget de l’année 1998-1999, le gouvernement du Parti québécois a dû accroître ses dépenses de plus de 200 millions. C'est une secousse qui peut signaler qu’un plus grand tremblement de terre s’annonce.

Le reste de cette évaluation se concentre sur les grands secteurs des dépenses du gouvernement du Québec, explique la performance du gouvernement et suggère des manières de changer «la fonction de production» des biens et des services proposés par le gouvernement.

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Last Modified: Wednesday, October 20, 1999.